Государственные и местные (муниципальные) бюджеты явля­ются центральным звеном финансовой системы Российской Феде­рации как и любого другого государства. Бюджет - необходи­мый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего госу­дарственного или муниципального образования, которые обеспе­чивают выполнение задач общего для них значения, создают фи­нансовую основу для осуществления функций органов государст­венной власти и местного самоуправления

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образова­ния денежный фонд, который находится в распоряжении соот­ветствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвиж­но, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денеж­ных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех обществен­ных отношениях, которые связаны с концентрацией и исполь­зованием его средств, то есть в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюд­жет представляет собой совокупность экономических (денеж­ных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денеж­ных фондов, предназначенных для осуществления задач госу­дарственных и муниципальных образований общего значения и

выполнения функций соответствующих органов власти и само­управления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финан­совых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда государствен­ного или муниципального образования, утверждаемый соответст­вующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 1) установлена основная право­вая форма этого акта применительно к бюджетам разных уров­ней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации ут­верждаются в форме соответствующих законов, местные (муни­ципальные) - в форме решений представительных органов мест­ного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме допол­няются финансово-плановые акты органов исполнительной влас­ти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).

Подобная правовая форма бюджета (закон представительного органа власти) действует и в большинстве зарубежных стран в те­чение ряда столетий.

В дореволюционной России (до 1917 г.) предпринимались по­пытки демократизировать правовую форму государственного бюджета. Известный российский государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский в работе «План финансов» обосновывал необхо­димость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении 1 .

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (п. 4 ст. 214) средства соответствующего бюджета и иное государствен­ное имущество, не закрепленное за государственными предпри­ятиями и учреждениями, составляют соответственно государст­венную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства

1 См. в кн.: Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков фи­нансового права / Под ред. А.Н. Козырина. Сост. А.А. Ялбулганов М., 1998. С. 30. 42 и др.

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 161

государственного бюджета - часть государственной казны. Сред­ства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной соб­ственности и соответственно - составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образова­ния (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осущест­вляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собст­венностью. Конституция РФ относит вопросы разграничения го­сударственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72).

К понятию бюджета обращается и законодательство, что, без сомнения, имеет положительное значение. Так, в Законе РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса» бюджет был определен как форма образования и расходования денежных средств для функционирования орга­нов государственной власти» 1 . Однако это характеризует лишь одну его сторону - связь с функционированием органов государ­ственной власти. К тому же за пределами приведенного определе­ния остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулиров­ка понятия бюджета. Согласно БК 1998 г. (ст. б) 2 и в его целях бюджет - это форма образования и расходования фонда денеж­ных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При со­хранении сходства с вышеприведенным данное определение при­обрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределен­ного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы орга­нов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к

1 ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).

1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 163

государственным, выделившись в особое звено бюджетной сис­темы.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюдже­та и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранитель­ные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С по­мощью бюджета реализуются государственные (разных уров­ней) и местные программы по развитию и нормальному функ­ционированию отраслей экономики, по проведению конверсии военно-промыщленного комплекса, охране окружающей при­родной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравнива­нию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей тер­ритории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон­дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры, на всей территории страны, целесообраз­ного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местно­го самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только ве­личиной концентрируемых в нем средств 1 . В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

" Так, доходы только федерального бюджета на 2002 г. запланированы в сумме 2 125 718,2 млрд руб. (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О фе­деральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030).

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом

1998 г. бюджет содействовал преодолению последствий этого кри­зиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической политики в

1999 г. В отличие от этого, бюджет 2002 г. нацелен на поддержа­ние появившихся устойчивых темпов экономического роста, на снижение социального неравенства, достижение высокой эффек­тивности государственных расходов 1 .

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые в связи с таким государственным устройством стороны: он способ­ствует реализации региональной и национальной политики в Рос­сийской Федерации. Среди основных целей региональной поли­тики определены: создание единого экономического"Пространст­ва, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в созда­нии всем народам России условий для их полноправного социаль­ного и национально-культурного развития, укрепления общерос­сийской общности на основе соблюдения прав человека 2 .

Бюджет способствует также развитию международных связей России, а также укреплению ее взаимоотношений с государства­ми СНГ. Например, из федерального бюджета на 2002 г. намечено выделить средства на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ в сумме до 2 330 190,4 тыс. руб., в том числе пре­дельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Бело­руссии) до 1 672 914,5 тыс. руб. и в бюджет Евразийского эконо­мического сообщества - до 33 314,1 руб. 3

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об-

1 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Финансы. 2001. № 5. С. 3.

2 См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации. Одобрено постановлением Правительства РФ от 23 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1468; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Одобрена постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2312.

3 Статья 6 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

щего значения: экономические и социальные программы, обеспе­чение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кри­зисные явления в экономике и расстроенность финансовой систе­мы не позволяют государственным и местным бюджетам выпол­нить в полной мере свое предназначение. В области бюджета проявлялись такие в определенной мере преодоленные негатив­ные факторы, как бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Согласно законодательству, помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для расчетов и анализа. Необходимость его обуслов­лена особенностями устройства бюджетной системы в РФ: по дей­ствующему законодательству бюджеты всех уровней существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения до 90-х гг., когда высшим органом власти страны утверждался единый государственный бюджет, который объеди­нял все существовавшие на ее территории бюджеты с входящими в них средствами.

Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их разви­тия важно знать, какие финансовые ресурсы аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отно­шений). Поэтому составляются консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъек­та РФ и свода бюджетов муниципальных образований) и консоли­дированный бюджет Российской Федерации, объединяющий фе­деральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ (ст. 15, 16 БК РФ). В результате в консолидированном бюджете РФ учиты­ваются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законода­тельством 1991 и 1993 гг. был введен термин «минимальный бюд­жет», под которым понимался расчетный объем доходов консоли­дированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселко-

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 165

вых и т.п.), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение отнесено к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам 1 .

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых ос­новах местного самоуправления» (ст. 1) определил понятие мини­мального бюджета применительно к местным бюджетам, увязав его с государственными социальными стандартами: минималь^ ный местный бюджет - это расчетный объем расходов местного* значения, учитывающий государственные социальные стан­дарты 2 .

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. вместо термина «минималь­ный бюджет» применяет более точный - «минимальная бюд­жетная обеспеченность», увязывая его с минимальными госу­дарственными стандартами (ст. 5). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной осно­вах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государ­ственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР» // ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюд­жетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автоном­ных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест­ного самоуправления» (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»), ст. 1 и 3//ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; ст. 1 Закона утратила силу (см. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетно­го кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492). Указ Прези­дента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных соци­альных стандартов - для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2666.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

Реализация норм о минимальных государственных стандар­тах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное ус­ловие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, мате­ринства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права - бюджетным правом.

Бюджетное право - центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и ин­ститутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право регулирует:

а) отношения Российской Федерации, ее субъектов, муници­пальных образований и соответствующих органов представитель­ной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его пред­мета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами фи­нансового права. С этой целью в бюджетном праве можно вы­делить следующие блоки норм, которые закрепляют и регули­руют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд­жетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюд­жета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной ха­рактеристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право - это подотрасль финансового права, совокупность юридических норм, регулирующих общест­венные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредото­ченных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трак­товать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно­шения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и органи- зациями и др.). Избежать этого можно путем введения в опреде­ление понятия бюджетного права уточняющих признаков, осно­ванных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устрой­ство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развития местного самоуправления, свойст­венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они на­ходят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содер­жание пронизано этими принципами, и регулирование бюджет­ных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма 1 в бюджетном праве означает гаранти-рованность самостоятельности бюджетной деятельности и бюдже-

1 Подробнее см.: Крохина ЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм. М.,2001.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

тов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые при­зван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Фе­дерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу­альные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюд­жетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процеду­ры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т.е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т.д., фор­мы взаимоотношений органов государственной власти, мест­ного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессу-альных норм состоит в том, что они устанавливают организаци­онно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осущест­вления.

Разграничение материальных и процессуальных норм бюд­жетного права было проведено уже в Законе РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР», в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, со­средоточенными в части второй, содержит часть третью - «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения - Рос­сийская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные об-

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

разования; закрытые административно-территориальные образо­вания;

2) органы государственной власти и местного самоуправле­ния - представительные (законодательные) органы государст­венной власти и местного самоуправления; исполнительные орга­ны государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет - это основное из ма­териальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образова­нию, определяет именно их правосубъектность, а не право­субъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации явля­ется ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюд­жет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на полу­чение и включение в бюджет определенных доходов, на использо­вание их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности дан­ных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюд­жета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становят­ся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения - это урегулированные норма­ми бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие­ся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловле­ны формированием и исполнением бюджета как основного фи­нансового плана государства, государственного или муниципаль­ного образования;

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют го­сударство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные пра­воотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть мате­риальными и процессуальными.

БК РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в рос­сийском законодательстве понятие - бюджетное обязательст­во. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполня­ющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни­кающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджет­ной росписью. Термин «обязательство», свойственный граждан­скому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отноше­ниях.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ, ко­торый привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в определенную систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода­тельства признается неисполнение или ненадлежащее исполне­ние установленного Кодексом порядка составления и рассмотре­ния проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы.

БК РФ определяет перечень мер принуждения, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем испол­нении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюд­жетных средств; приостановление операций по счетам в кредит­ных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами. На­пример, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 80) установлено, что за использование не по целе­вому назначению бюджетных кредитов на юридических лиц на­лагается штраф в размере двойной учетной ставки Центрального банка РФ.

Основаниями применения мер принуждения БК РФ называет следующие правонарушения:

Неисполнение закона (решения) о бюджете;

Нецелевое использование бюджетных средств;

Неперечисление бюджетных средств их получателям;

Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

Несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов и др., указанные в Кодексе (ст. 283) или федеральных законах.

Следует заметить, что нормы БК РФ, касающиеся содержания нарушений бюджетного законодательства и применяемых мер от­ветственности, нуждаются еще в уточнении.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответствен­ности в данной области включены в новый Кодекс РФ об админи­стративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (введен в действие с 1 июля 2002 г.). В нем предусматривается наложение административного штрафа (в разных размерах) на должностных лиц и на юридических лиц за следующие административные пра­вонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полу­ченных на возвратной основе (ст. 15.15) и нарушение сроков пере­числения платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16)

Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотрен­ных УК РФ.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджет­ного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осущест­вления полномочий федерального уровня и уровня субъектов фе­дерации. В силу своей важности часть отношений в области бюд­жета регулируется конституционными нормами.

Начиная с 90-х гг. XX в. бюджетное право России, как и фи­нансовое право, существенно изменилось, что обусловлено проис­шедшими экономическими и политическими переменами. Фор­мирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, свидетельствует о по­вышении уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюд­жета; оно исходит из принципа разделения властей при определе-

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

нии бюджетной компетенции представительных и исполнитель­ных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связан­ные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изме­нение состава бюджетных доходов и расходов, взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использова­ние заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.)- Законодательство отразило и негативные явления в бюд­жете, свойственные современному периоду. Например, появление бюджетного дефицита потребовало урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяют Феде­ральный закон от 29 декабря 1998 г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» 1 ; бюджетные посла­ния Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», правительственные программы социаль­но-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) 2 и развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. 3 с учетом результатов выполнения Концепции рефор­мирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. 4 Целью этих программ является повышение устойчивости бюджетной системы РФ; обеспечение прозрачности процедур выработки и ре­ализации бюджетной политики; повышение качества планирова­ния и исполнения бюджетов, уточнение разграничения расход­ных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, повыше­ние взаимной ответственности органов власти разных уровней при проведении бюджетной политики. Все намеченные меры ис­ходят из общей задачи: обеспечение условий для устойчивого эко­номического роста на основе повышения эффективности участия государства в распределении и перераспределении финансовых ресурсов страны посредством механизма бюджетной системы, что требует совершенствования бюджетного законодательства.

Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Консти­туция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исход­ные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совмест-

1 СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.

2 СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295 (п. 5 - «Основные направления бюджетной политики»).

3 СЗРФ. 2001. №34. Ст. 3503.

4 СЗРФ. 1998. №32. Ст. 3905.

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

ной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рас­смотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнени­ем, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправле­ния и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы вза­имоотношений в области бюджета, основы организации бюд­жетной деятельности государства, защиты прав и законных ин" тересов участвующих в ней субъектов.

С 90-х гг. XX в. начало формироваться специальное бюджет­ное законодательство РФ. Так, 10 октября 1991 г. был принят Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса» 1 , имевший общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепил основные общие поло­жения, относящиеся к организации функционирования бюдже­тов всех уровней, и, помимо этого, - детальную регламентацию относительно федерального бюджета. Положения названного За­кона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» 2 (в настоящее время они утратили силу в„с,вязи с введе­нием в действие БК РФ). Приняты и другие, действующие в на­стоящее время, законодательные акты. К ним относятся уже упо­минавшиеся Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления», которые определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюд­жетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государствен­ной власти.

Особо следует отметить Бюджетный кодекс РФ - впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный феде­ральный законодательный акт, регулирующий бюджетные отно­шения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 г. 3 В нем установлены общие принципы бюджетного законодательст­ва РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, .включая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, а также государственные внебюд­жетные фонды, правовое положение субъектов бюджетных пра-

1 ВВС. 1991. №46. Ст. 1543.

2 ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.

3 См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в РФ

воотношений, порядок регулирования межбюджетных отноше­ний, определены правила бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодатель­ства

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства, поскольку бюджет - это необходимый атрибут государственности и основа суверенитета государства. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Государственный, как и местный бюджет может быть рассмотрен в трех аспектах:

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно. Постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.д.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических, денежных отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п.4 ст.214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета - часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно - составной части муниципальной казны (ст.215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (РФ, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ (п. «г» ч.1 ст.72) относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие бюджета дается в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти, но это характеризует лишь одну его сторону - связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнено понятие бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998г. (ст. 6) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение можно назвать более точным. В нем вместо довольно неопределенного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; т.е. уже учитывается отделение и обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государственным.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по охране окружающей природной среды, по развитию и укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения, по борьбе с преступностью и т. д.

Наличие бюджета создает возможность для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности и важности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов.

В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом, происшедшем в 1998г., бюджет на сегодняшний день имеет одну из главнейших задач - это преодоление кризисных явлений в экономике государства, поддержание уровня жизни населения, прекращение спада экономики.

Бюджет способствует и развитию международных связей России, таких как, например, укрепление ее взаимоотношений с государствами СНГ, в частности Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999г.» было намечено выделение средств для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн. рублей, предоставление кредитов государствам - участникам СНГ.

Государственные бюджеты на (уровнях РФ и ее субъектов) и местные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В результате этого бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соответствующих законов (например, ФЗ «О федеральном бюджете на 1999г.»), а местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило - решений. Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает юридическое значение, а именно: в упомянутых правовых актах на конкретный период времени определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и использование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, Закон РСФСР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» (ст. 25) предусматривает возможность введения на территории РФ чрезвычайного бюджета.

Чрезвычайный бюджет - это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения.

Кроме того, в соответствии с законодательством имеет место на территории РФ еще и консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый для расчетов и анализа. Его необходимость возникла в связи с тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался единый государственный бюджет, который объединял все существующие на территории страны бюджеты. Естественно, что для успешного управления делами в такой большой стране, как Российская Федерация, ее территориальных подразделений, для более точного прогнозирования их развития, важно знать какие же средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты, каковы основные источники их формирования. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов РФ (совокупность бюджета субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате такого объединения, в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и другое - минимальный бюджет - это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997г. (ст.1) дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: минимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты. Бюджетный кодекс РФ 1998г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный - « минимальная бюджетная обеспеченность», делая его зависимым от минимальных государственных стандартов. Минимальные государственные стандарты - это государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Именно реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т. д.

Еще по теме 2.1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов:

1. Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство Российской Федерации § 1. Понятие, правовые формы и роль государственного и местного (муниципального) бюджета